Reformas Estructurales y Pobreza en Bolivia

En la actualidad, Bolivia enfrenta el reto de reiniciar una etapa de crecimiento económico sostenido, dentro del cual el rol que le toca cumplir al capital humano es de vital importancia, considerando los impactos que este puede tener sobre productividad. Si se considera que el sector social boliviano presenta indicadores alarmantes sobre niveles de pobreza y acceso a servicios básicos, el estudio de mecanismos que permitan superar estos problemas se constituye en uno de los más importantes. En relación a los países latinoamericanos, Bolivia ha presentado los más bajos niveles de ingreso, alfabetismo, acceso a salud, saneamiento básico y otros, que lo configuran como el país con mayores problemas en el ámbito social. En términos de ingreso per cápita, en dólares de 1980, durante 1994 Bolivia alcanzó un total de 708.2 dólares el cual contrasta con niveles de 3.172 dólares alcanzados ese mismo año por Chile, 940 dólares en el Perú y 4.158 en Argentina, por citar algunos ejemplos. Algunos indicadores demográficos, indican que un 42% de la población boliviana se encuentra dispersa en el área rural con un 70% de población indígena, la cual en su mayoría es aymara, quechua o guaraní. La esperanza de vida al nacer durante el quinquenio 1990 - 1995 es de 59 años para ambos sexos, con un nivel de 58 años para los hombres y 61 años para las mujeres.
La tasa de analfabetismo en el país es de 20%, presentando variaciones en cuanto a género y etnia. En hombres del área urbana esta tasa se aproxima al 4% y en las mujeres del área rural se sitúa en el 50% aproximadamente. Los índices de saneamiento básico son precarios y al igual que en educación difieren en cobertura de acuerdo a la zona ya sea urbana o rural. En el primer caso un 84% del total de viviendas urbanas cuentan con este servicio y en el área rural la cobertura es de apenas el 24%. En el terreno de la salud uno de los mayores problemas se lo tiene en las altas tasas de mortalidad infantil que en 1994 alcanzó a 75 por mil nacidos vivos, de los cuales 58 por mil se presenta en el área urbana y 94 por mil en el área rural. Esto trae consigo que el 40% de las defunciones se den en niños menores de cinco años, los cuales en su mayoría fallecen por problemas de diarrea, desnutrición y problemas respiratorios.
La precaria situación del sector social no es un tema nuevo en Bolivia, sin embargo en la pasada década se enfrentó un ahondamiento de los problemas en este sector como resultado de la profunda crisis económica que le tocó vivir a Bolivia en el período 1982-1985. A partir de ese momento se iniciaron medidas que en primera instancia buscaron consolidar una estabilidad económica para luego buscar una estabilidad política y social. En este sentido, las reformas estructurales comenzaron en Bolivia en 1985 con un estricto programa de estabilización económica que permitió alcanzar una disciplina económica.

A partir de 1993, el gobierno de Sánchez de Lozada dio inicio a un segundo paquete de reformas de carácter social que pretenden impulsar el crecimiento y desarrollo con una visión integral que capture las diferencias en etnia y cultura que prevalecen en el país. Las reformas que en el ámbito social se implementaron, y que pueden llamarse de "Segunda Generación" se plasman en tres grandes grupos de medidas: La Capitalización, la Ley de Participación Popular, que viene acompañada de la Ley de Descentralización Administrativa y las Reformas Educativa y del Sector Salud cuyos sujetos de cambio están a nivel central, municipal, departamental así como la ciudadanía en general. Mediante la Capitalización, se permite la participación del sector privado en las
empresas estatales más importantes del país con la finalidad de incrementar la inversión y distribuir la propiedad de las empresas entre los ciudadanos bolivianos. La Ley de Participación Popular y de Descentralización Administrativa buscan introducir un esquema descentralizado tanto en la estructura administrativa del Estado como en la prestación de servicios sociales, otorgando un rol protagónico a los municipios en dicha provisión, incentivando la participación ciudadana y otorgando al nivel departamental un rol articulador entre gobierno central y gobierno local. Las reformas en educación y salud buscan universalizar el acceso a servicios básicos y desarrollar las capacidades del individuo, para ello, en educación se crea un sistema educativo nacional, universal, participativo y obligatorio en el nivel primario, y en salud se crea un nuevo modelo sanitario el cual bajo una óptica de servicios descentralizados posee como prioridad la atención del nivel primario de salud.
Todas estas medidas pretenden dotar al sistema de eficiencia y equidad, sin embargo los factores que aun deben ser considerados son muchos. Entre estos figura el relacionamiento entre gobierno central y local, definición de los roles y funciones que a cada uno de ellos es competente así como buscar coincidencias en los objetivos que se planteen.
En este trabajo se pone especial énfasis en el análisis de las Leyes de Participación Popular y Descentralización Administrativa, lo que a su vez nos lleva a consideraciones sobre educación y salud. Dada la amplitud del análisis que de estas leyes puede derivarse, se enfatiza la relación inversión social - pobreza, aterrizando en el rol que las transferencias entre gobiernos puedan tener como mecanismo que apalanque la inversión así como un instrumento de compatibilidad de incentivos entre gobiernos, lo cual pueda repercutir finalmente en menores niveles de pobreza y mayores niveles de crecimiento.
Para tal efecto, el trabajo se estructura de la siguiente manera, además de la presente introducción. En la segunda sección se realiza una presentación de la evolución de la pobreza en Bolivia, los niveles que la misma presenta tanto a nivel urbano como rural, y algunos de los determinantes tales como crecimiento y distribución del ingreso.
En la tercera sección se desarrolla un marco teórico de la descentralización enfatizando en los objetivos y áreas de la misma, el financiamiento para su implementación y destacando el rol de las transferencias entre gobiernos como un mecanismo para incrementar inversión social y lograr el relacionamiento y la compatibilización de objetivos entre los niveles central y local.
Con base en la teoría descrita, en la cuarta sección se presenta el proceso de descentralización en Bolivia, destacando su carácter de descentralización de servicios sociales, describiendo brevemente las reformas en educación y salud así como el relacionamiento que a través de recursos financieros y humanos mantienen el gobierno local (municipio) con el gobierno central a través de la prefectura. De manera concreta se enfatiza en la inversión social y el rol que juegan dentro de esta las transferencias entre gobiernos, para finalmente en la quinta sección presentar las conclusiones del trabajo.